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关于《住房公积金管理条例》修订若干问题的思考及建议

时间:2012-06-03 15:06 来源:东方法眼 作者:公积金查询网 点击:
1999年4月3日,国务院颁布《条例》,标志着我国住房公积金制度纳入法制化、规范化的发展轨道;2002年3月24日,国务院发布《关于修改<条例>的决定》,至今已有1...

1999年4月3日,国务院颁布《条例》,标志着我国住房公积金制度纳入法制化、规范化的发展轨道;2002年3月24日,国务院发布《关于修 改<条例>的决定》,至今已有10年。近年来,我国住房市场化、商品化的快速发展,对现阶段和未来住房金融业发展与住房保障体系建设提出了新 的要求,城镇住房建设环境、城镇居民构成、收入水平等背景均发生了巨大变化,《条例》已经不能适应现实的需要,需对其及时作出修改。通过《条例》修订,使 《条例》更加切合实际,切实保证职工合法权益,更好地帮助职工解决住房困难问题。

  一、现行住房公积金制度的主要问题

  我国现行住房公积金制度无论是体制机制,还是制度定位、目标定位、功能发挥、管理模式、管理水平等方面都存在问题。归纳起来,主要有以下九个方面:

  (一)制度定位、目标定位不明。

  (二)管理运作机构定位模糊,全国各地公积金管理中心设置五花八门,工作地位被边缘化。

  (三)监管不力,监管手段乏力,住房公积金管理委员会形同虚设没有真正建立并发挥应有作用。

  (四)住房公积金支持职工买房、租房的基本功能没有得到充分发挥,住房公积金制度实际作用在萎缩。缴纳公积金的购房者仍然面临着公积金贷款门槛 高、手续复杂、贷款额度低等问题。尤其是中西部地区和中低收入家庭,住房公积金对他们买房的支持力度仍明显不足。有调查显示,约2/3的被调查者认为住房 公积金提取不太方便,近60%的人认为它在缓解中低收入者购房困难方面“没什么帮助”。

  (五)住房公积金覆盖率低。

  (六)现行的公积金管理模式死板、门槛高、环节多、效率低、问题多。

  (七)不公平性突出。住房公积金的不公平性主要体现在两个环节:收缴环节,使用环节。在收缴环节,一是缴存比例不一样。多数地区最高比例和基本比例弹性大。二是缴存比例难以有效约束企业,尤其在非公企业中表现最为突出。

  (八)缺乏必要的利益激励机制。

  (九)管理队伍人员素质普遍偏低。

  上述这些问题,不同程度地阻碍了我国住房公积金制度健康快速发展。

  二、如何适应当前强化住房保障的要求,明确住房公积金制度定位

  住房公积金制度是住房保障制度的重要组成部分,在行业已经形成普遍共识。但究竟是哪一部分,还需细化和明确。进一步看,住房公积金可以同时提供 货币保障和实物保障,在住房保障制度中,住房公积金制度是其中的基础和核心部分,对整个保障制度发挥着支撑作用。目前发挥的仅仅是制度的货币保障职能,实 物保障职能在制度内没有得到发挥,而是分割到了别的部门。所以,将住房公积金制度定位于住房保障中的基础保障十分重要,利用住房公积金投入到保障房建设意 义重大。

  三、现行住房公积金属地化管理体制的主要问题,城市属地管理、全国集中管理和部分结余资金全国集中管理的各自利弊分析

  现行住房公积金属地化管理体制的主要问题:一是管理松散,高层无法掌控;二是监管不到位;三是执行政策随意性和弹性大,各自为政;四是封闭式属 地化管理,区域间资金不可流通,资金分散,无法形成拳头,抗抗风险能力脆弱;五是中心事业单位定位不科学,机构人员受限;六是经费严重不足;七是没有激励 政策机制,干好干坏一个样,积极性不高,风险意识不强,中心主任靠自律;八是信息化建设资源严重浪费。因此,必须理顺管理体制,先实行全国省级住房公积金 机构垂直管理,后全国统管,分级核算(省二级核算,设区城市三级核算)。

  如何推进?一是先把省级平台搭起,直接统到各市州公积金中心,条件成熟再把国家层面平台搭起;二是统一人事权,要想管好钱,先要管好人;三是资金统管(统一调配,统一管理),调剂余缺,提高资金效益。

  目前,我国住房公积金只有在地市州一级做到了垂直管理,在市级以上没有设立独立的管理部门,只在国务院和省级的住建部门分别内设了住房公积金监 管司和监管处。由于是内设机构,行政级别的限制加上和住房公积金业务的脱节,国家和省级的内设机构只能做宏观上的指导,其监管作用难以发挥甚至是流于形 式。《条例》虽对住房公积金管理中心的运作管理职能作了明确规定,但国家和省级没有单设独立的业务主管部门,各地市均按各自的经济发展水平及对政策的理解 建立各自不同的管理模式。管理模式的不统一导致各地执行政策的不统一,也加剧了住房公积金区域发展的不平衡,不利于住房公积金行业的整体发展。因此,有必 要在中央和省级设立独立的住房公积金管理部门,在全国范围内实现中央、省、市三级垂直管理,以更好的推进我国住房公积金事业的持续健康发展。

  四、是否需要放宽住房公积金提取条件,允许租赁自住住房和生活严重困难的缴存职工提取住房公积金

  关于住房公积金存缴人能否利用公积金支付住房租金的问题,《条例》中有明确规定,允许缴存人提取自己的公积金来支付房租,但是后面跟着一个很苛 刻的条件,就是你的房租已经占了收入的一定比例以上才允许你提取公积金去缴纳。因此,有必要放宽个人提取住房公积金规定,包括支付住房租金、物管费等用于 住房消费的提取,生活严重困难的缴存职工提取住房公积金我们持保留意见。

  五、是否需要拓宽住房公积金使用渠道,允许发放保障性住房建设贷款

  住房公积金使用渠道完全有必要拓宽。

  (一)拓宽公积金的使用范围。如用公积金付房款首付、取消额外担保费、家人共享公积金、区域公积金互利、允许低收入群体适当提取公积金用于支付 房租、大单看病和物业费支出等。二是拓宽公积金的运用渠道。在投资管理上,给住房公积金和全国社保基金同样的待遇,拓宽其投资渠道,允许其投资资本市场。 三是允许发放保障性住房建设贷款。四是改革住房公积金收缴方法。对强制储蓄、收缴比例、对不参缴单位处理等方面都可以进行改革探索。

  (二)在《条例》修订中留出创新投资、融资体系的空间。

  六、如何解决住房公积金贬值问题和流动性风险问题

  (一)对长期未使用公积金适当补偿。特殊情况下的利息补偿。对于直到退休销户时,从来没有享受过住房公积金贷款优惠政策的缴存者,区别是否办理过提取两种情况,采取适当的方式,按照一定的办法给予一次性利息补偿,体现制度公平性和以人为本、实事求是的思想。

  (二)加快区域间资金流通的试点。实行封闭式属地化管理,区域间资金不可流通,是住房公积金本身存在的制度缺陷。要探索住房公积金统筹运用的有效途径,首先在省内试点,加强区域间流通,逐步向全国范围推开,合理调度使用住房公积金,充分发挥资金优势。

  (三)完善住房公积金风险准备金制度。住房公积金管理中心应当根据缴存人的缴存金额提取风险准备金,存入中国人民银行,风险准备金率由公积金监督管理机构设定。住房公积金管理中心在提取法定风险准备金后,可以自行提取任意风险准备金。

  (四)差别化贷款利率政策可以确定。

  (五)建立住房公积金流动性管理预警机制,实施贷款规模控制,明确住房公积金贷款的预警线(存贷比)。参照《商业银行法》第三十九条第二款规 “商业银行的存贷比不得超过75%”的规定,鉴于住房公积金是强制缴存,提取必须用于规定用途,可适当放宽存贷比,在80-85%之间确定住房公积金最高 存贷比。

  七、住房公积金增值收益分配政策是否需要调整,应如何调整

  住房公积金增值收益分配政策确实需要调整。如何调整:

  (一)由于对住房公积金增值收益的权属存在较大争议,应尽快在《条例》中予以明确。

  (二)创新增值收益分配使用途径。一是允许建立事业发展基金。在增值收益分配用途中增设事业发展基金,由管理机构逐年按增值收益的一定比例提 存,用于有计划地购置、改善办公场地、办公设施,以强化、提升整体形象和服务水平,增加公信力,推进事业全面协调可持续发展。二是允许管理机构提存部分增 值收益用于住房公积金贷款贴息等。在经过一定的审批程序,如管委会、财政等部门的审批后,允许管理机构按一定方式提存部分增值收益,用于直接贴息给还贷困 难的低收入家庭,还利于民,反哺于民,赢取民心。三是调整扩大风险准备金的范围,将住房公积金贷款风险准备金改为“住房公积金风险准备金”。

  八、现行监管工作是否适应确保住房公积金安全和有效使用的要求,如何强化住房公积金监督管理

  依据《条例》规定,住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作机制。但是,住房公 积金管理中心身兼管理和使用职能,现行的监管工作不能适确保住房公积金安全和有效使用的要求。因此,必须健全监督机制,强化住房公积金监督管理:一是理顺 公积金管理体制。全国成立独立的住房公积金监督管理委员会,省级设立住房公积金监督管理局。二是健全各项内部管理制度,加强内部监管。

  九、具体修订建议

  (一)体制方面

  1、制度定位

  住房公积金制度的目的或者目标应该定位为:“为了加强对住房公积金的管理,维护住房公积金所有者的合法权益,保障职工住房消费,改善提高居民居住条件和水平,促进住房建设。”因此,建议第一章“总则”第一条按此进行修改。

  2、管理机构定位

  建议完善现行的管理体制,建立起由中央直接管理的垂直的不受地方政府左右的按照现代企业制度管理的公众资金管理机构,内部实行管运分离、绩效考 核。建议在第二章机构及其职责第十条第三款修改为:住房公积金管理中心是直属国家住房公积金监督管理部门的公众资金管理机构,不挂靠任何部门和单位。

  3、完善决策制度

  一是优化管委会设置,管委会要么不设,要么只在中央、省级设立,在市州不再设立。各市州公积金中心执行各省公积金管委会和省公积金监管局政策。

  二是完善存贷款利率调整机制,解决不对称加息问题。《条例》第六条规定:住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出,经征求国务院建设行政主管 部门的意见后,报国务院批准。现在的问题是,是不是按此执行,中国人民银行有没有征求住建部的意见,在出现不对称加息时考没有考虑对增值收益的影响?建议 对第六条作相应修改。

  (二)运行机制方面

  1、完善“四统一”制度,逐步实现全国统管。建议在第四条中增加相应条款。

  2、明确公积金中心行政执法职能。明确管理中心执法主体地位。由于条例第十条明确规定“公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独 立的事业单位”,因此对于单位违反条例的行为的执法能力有限。为了加大执法力度,建议将第六章“罚则”第三十七条最后一句修改为“逾期不办理的,由住房公 积金管理中心处以1万元以上5万元以下的罚款”。同时调高罚款数额到10万左右,并增加对其法定代表人的处罚。

  4、完善增值收益分配办法

  一是真正实现自收自支。现在是自收不能自支,职工待遇低积极性不高、中心基础设施建设落后,案件频发不能不说是诱因之一。建议对第十条作相应修改。

  二是建议按照增值收益的5%提取建立困难特困职工补助基金。住房公积金增值收益在提取住房公积金风险准备金和住房公积金管理中心的管理费后,可 按不高于5%的比例提取建立困难特困职工补助基金,用于未建立住房公积金制度的困难特困职工建制时个人缴存部分的补贴、部分困难特困职工廉租房、公租房补 贴以及困难特困职工购房贷款贴息。建议在第二十九条中增加相应条款。

  三是建议按照增值收益的1-5%提取建立住房公积金事业发展基金。住房公积金管理中心定位是自收自支的事业单位,很多管理中心的经费属于财政预 算内管理单位,住房公积金管理中心实行“收支两条线”。建议:年末对增值收益进行分配时,预留“公积金事业发展基金”,一是用于弥补公积金中心自身经费的 不足;二是用于公积金中心的基础建设,如办公场地、办公设备的购置,软、硬件平台的升级等,加强和改进服务工作才能真正落到实处。建议在第二十九条中增加 相应条款。

  四是调整扩大风险准备金的范围,将住房公积金贷款风险准备金改为“住房公积金风险准备金”。建议对第二十九条作相应修改。

  五是提高管理中心管理费标准。住房公积金管理中心的管理费用标准,由各省公积金监督管理机构制定。建议对第三十条作相应修改。

  5、进一步规范运作,防范风险

  一是在修改完善《住房公积金管理条例》的同时,抓紧制定出台缴存、提取、贷款、会计核算等实施细则。

  二是完善住房公积金风险准备金制度。住房公积金管理中心应当根据缴存人的缴存金额提取风险准备金,存入中国人民银行,风险准备金率由公积金监督管理机构设定。住房公积金管理中心在提取法定风险准备金后,可以自行提取任意风险准备金。建议对第二十九条作相应修改。

  三是建立住房公积金流动性管理预警机制,实施贷款规模控制,明确住房公积金贷款的预警线(存贷比)。参照《商业银行法》第三十九条第二款规“商业银行的存贷比不得超过75%”的规定,在80-85%之间确定住房公积金最高存贷比。建议对原第二十六条增加相应条款。

  四是建立激励机制,对公积金中心高管实施以绩效考核为主的年薪制。建议在第三十条增加相应条款。

  五是建立和完善管理中心内部业务稽核制度。建议在第六章罚则第四十条增加相应条款。

  六是建立和完善住房公积金大笔资金调拨、审批等管理制度。建议在第六章罚则第四十条增加相应条款。

  七是积极探索民营企业、个体工商户、进城务工人员建立住房公积金制度工作(风险大)。

  八是建立和完善关键岗位主要负责人轮岗制度(至少5年必须轮岗)。建议在第六章罚则第四十条增加相应条款。

  九是建议对住房公积金计息方式进行调整。建议:住房公积金严格按照人民银行公布的调息时间分段计算,以保证利息结算的准确性。在第二十一条中增加相应条款。

  十是建议统一计息年度与会计核算年度。建议:调整住房公积金的计息年度,公积金结息期于公积金会计核算时间一致,增加对增值收益核算的准确性、真实性。在第二十一条中增加相应条款。

  6、在加大个人购房住房公积金贷款力度的同时,探索拓宽住房公积金的使用渠道和范围,不断提高使用率。如增加装修自住住房可以向住房公积金管理 中心申请住房公积金贷款或者提取,“先提后贷”,职工大病、困难职工家庭子女上学提取以及放宽租房提取条件等情况均可作为扩大使用的范围。建议对第二十四 条作相应调整修改完善。

  7、合理确定委托银行。中国人民银行《关于加强住房公积金信贷业务管理的通知》(银发[2002]247号)第一条关于“受委托办理住房公积金 信贷业务的商业银行为中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行和交通银行(以下简称承办银行)。受委托办理住房公积金帐户设立、缴存、归还等 手续的承办银行,一个城市不得超过两家。其他金融机构一律不得办理住房公积金业务”的规定显然已经过时,并且成为公积金管理中心每次接受财政审计检查面临 的主要问题。为了强化住房公积金风险管理、提高工作效率、不断提高服务水平和服务质量,对办理住房公积金金融业务的受托银行范围作适当放宽,扩大竞争范 围,是应该和必须的。建议按照公平、公开、竞争、效率原则,放宽受委托办理住房公积金信贷业务的商业银行范围。建议对第十二条作相应修改。

  (三)关于《条例》名称

  一是建议新条例名称为《中华人民共和国住房公积金条例》;二是建议授权各省、自治区、直辖市制定地方性法规或规章。

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